浅谈“依法行政”

向品

在《全面推进依法行政实施纲要》问答中,党中央提出要"全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标"。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之"法"不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政的含义是指国家的公共管理活动必须依法进行, 符合法律的规定, 依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。克服以上错误认识，必须彻底抛弃传统的"官本位"观念，树立"民本位"的观念，切实认识到行政权力来源于人民。依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。
西方学者在论述行政权的合法来源时都主张和借鉴了“人民主权说”：政府的权力是由人民赋予的。这一学说为规制政府行为提供了很好的理论基础。根据这一学说，很容易将行政主体定位为服务型的。既然如此，其在从事行政行为时，就必须是抱着“服务”的态度的，即便是其所制定的行政法规、规章也是为了更好地服务于大众。另外，西方大多信仰宗教。他们克尽职守只是出于自身的动力和源于内部的觉悟，绝不是因外部的鞭策。自身的动力，便是信仰和信仰天启的使命，以及信仰自己负有治理大地管理万物的职责。此外他们还注意把工作做得尽善尽美，精益求精，为此，他们竭尽全力，兢兢业业。因为他深深地感到和坚定地相信上帝在默默中监察着自己所从事的劳动工作，无论自己是在工厂，或在农场，或在其他任何环境中，都在注视着自己。因为他们的纯正信仰，不允许他们把精力耗费在无谓的不眠和非法的娱乐中，不允许他们涉足杯盘狼藉的酒宴，或者以赌博旋转的桌前，或者以色情为诱惑者的身边。
我国的文明史可谓源远流长。一千多年的封建中央集权使人民习惯了“明哲保身”和“逆来顺受”。即使觉得受了委屈也只好憋在心里。因为“衙门口，朝南开，有理无钱莫进来”。即使是在物质文明高度发达的今天，这种心理也没能很好地得到扭转。一方是柔弱的行政相对人，另一方是权力膨胀的行政主体，这与法治社会所应有的行政关系南辕北辙。通过与行政人员的一次近距离接触，让笔者对我国行政执法现实深感不安。
“以行政征费为例。由于国家财政拨款有限，为了有更好的工作、生活环境，不得不自己创收。然而由于这些收费名目不是法定的，相对人没有给付的义务。只要一条街上有一户不交，其他几户也不会交。因此像‘擒贼先擒王’一样，得先抓‘重点对象’。为了使收费工作更加顺利，我们会委托当地一些“地痞”协助征收，并给予他们好处。这些“地痞”的自身“优势”——一是土生土长，对每户的家庭情况十分了解；二是知道各自的弱点，便于“对症下药”往往能促使他们圆满地完成任务（不对相对人造成人身侵害）。”
被访者将如何征收各种费用的方法说得淋漓尽致，丝毫看不出有任何同情相对人的神情，而笔者却越听越心寒。以下便是笔者的一些看法。
一、 回应“合法行政”？
具体行政行为的合法要件有：一是行为主体合法，即代表行政主体实施具体行政行为的工职人员，必须是合法取得工职人员身份的人员；二是行为权限合法，它要求具体行政行为必须是在行政主体法定权限内所做的行为，且具体行政行为的实施没有滥用职权；三是行为内容合法。它要求具体行政行为具有事实依据，适用法律正确；具体行政行为的目的符合立法本意；四是行为程序合法；五是行为形式合法。
《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第44条规定：“税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求，以税务机关的名义依法征收税款，纳税人不得拒绝。”由此看来，行政机关委托“地痞”收费是有法可依的。反过来说，“地痞”向老百姓收费有着“政府委托”的合法外衣。只要收费时向相对人出示代征证书，相对人交费就天经地义。然而，不可否认的是，收费项目超出了法定标准，也就是说这一行为超越了法定权限，构成行政权的滥用。即使“地痞”收费遵守了法定程序，也不能改变行为违法的事实。
二、求诸“行政复议“（或行政诉讼）？
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第七款规定“认为行政机关违法要求履行义务的”可以提起行政诉讼；《中华人民共和国行政复议法》第七款规定“认为行政机关违法要求履行义务的”可以提起行政复议。也就是说，上述案件中的当事人是可以提起诉讼或服役的。然而，实践中行政相对人的合法权益却很难得到保障。原因在于：
（一） 行政机关间官官相互
在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，只能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处；下级为了表示对上级的尊重，往往在做出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地做出决定；上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害?叵档谋尘爸?拢?偃靡桓隽ナ粲谛姓?匆榛?氐哪谏杌?谷ド罄砀匆榘讣??易钪杖匀挥尚姓?匆榛?刈龀龈匆榫龆ǎ?馐呛苣炎鞯焦??话⒌摹?/SPAN>
（二） 司法机关难以对抗行政机关
1．体制改革不彻底
1954年《人民法院组织法》制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法与行政管辖区相重合的法院组织体系。这样，法院势必受政府的监督，并向政府负责。1980年后，县级以上地方各级人民代表大会陆续设置了常委会，法院的地位才象征性的有所改变。但是，体制上并没有实质性的变化。在人们的观念中法院仍从属于政府，于是，法院作为政府的“直属单位”便堂而皇之地出现在党政机关的“红头文件”当中。在这种体制下，法院当然要受政府长官意志的摆布，因而失去了“正义天秤”的作用，完全成了政府的办事机构，审判的独立和公正便无法保障。现实生活中，“法只管老百姓，刑难上大夫，以言代法，以权废法”等现象的存在就是明证。
2．法院地位远低于行政机关
根据政府统管财政的原则，法院的人员开支，业务经费，统统由同级政府负责。在人权、财权均受制于同级党委和政府的情况下，法院要独立审判而不受其干涉，根本不可能。一个人事不独立，经费不独立，装备不独立的审判机关还谈得上独立审判吗？审判人员往往处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离，要么听之任之，违心保住“乌纱帽”的两难境地。法院也面临着要么抵制干涉而被削减经费，要么接受“批示”而增加经费的尴尬局面。
3．行政机关甚至领导司法机关
司法在许多重要方面都受制于同级行政，依附于同级政府。法院接受同级党委领导，法院从院长到庭长都由同级党委考察推荐，因此法院必须唯同级党委之命是从，否则“乌纱帽”难保。而同级政府的主要官员又都是同级党委的常委和委员，法院院长则不在其中，法院服从党委决定实际上就是服从同级政府调遣。特别是由于行政权的扩张及习惯思维的影响，政府常常把法院与自己的一个职能部门同等看待。事实上，政府与法院之间形成了上下级的关系，加大了行政干预司法的可能性和现实性。
（三）裁判难以执行
《行政诉讼法》第六十五条第三款规定了行政机关拒绝履行判决、裁定的，人民法院可以采取的措施。然而现实中法院却很少借助这一条款使裁判得一执行。其一是“重审轻执”的思想作怪。有些审判人员认为把案件审理好是自己的职责，至于执行人员能否以生效的法律文书为依据执行到位，则与己无关。其二是基于法院在行政机关面前的“底气不足”。前面已经谈到法院地位远低于行政机关、行政机关甚至领导司法机关，这里就不赘述了。其三是一些政府部门的法制意识淡薄。他们全然不把法院的判决当一回事，认为政府机关不兑现，法院也不敢把他怎么样，依仗自己的权势和关系，对法院的判决置若罔闻。法院因顾忌执行后果一般也不敢采取强制措施。

仅是一个行政收费就印发出如此之多的行政法困境，不妨“断章取义”一下，行政行为种类那么多，里面的黑幕及“猫腻”自不必明说。在法律有明文规定禁止行政主体为之的情况下尚且有腐败，更不用说行政主体可以自由裁量的领域了。想想最近学者提出的扩大行政行为外延、修改行政诉讼法等主张以更好实现对行政行为监督、保护相对人合法权益，不免觉得他们所做的努力有点“力不从心”、治标不治本。从理论上讲，这样确实能更好地约束行政，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。对政府权力的控制必须依赖于严格的责任体制和监督机制。”然而上升到实践层面，“徒法不足以自行”。法律设计得越完善，仍会有人会钻空子，只是机会少一些罢了。笔者并非认为不需要改进行政法理论及其立法，而是觉得相比法的监督、制约机制，行政主体的观念和意识在其从事行政行为过程中发挥的作用更大。我们要完善各项法律、法规，但更要积极转变行政观念。因为法治意识是依法行政的意识支撑，行政机关及其工作人员尤其是领导干部是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在。只有政府及其工作人员尊重、服从和遵守法律，公民才可能信仰法律。
本文作者系中南财经政法大学法学院学生

甘肃省嘉峪关市建设委员会


嘉峪关市雄关广场管理暂行规定

为了加强雄关广场的管理工作，创造和维护整洁、优美、文明的广场环境，根据国家有关法律、法规和《嘉峪关市人民政府关于加强城市管理的通告》结合广场管理工作的实际情况，特制定本规定。
一、雄关广场的规划建设、管理工作由市城建委负责。广场设施的看护、使用、维修及日常管理工作由广场管护队负责。广场的音像、园林绿化及社会治安工作，由广播电视局、园林处、公安局按其职权分工负责。
二、进入广场的任何单位和公民，应讲文明、讲礼貌、讲道德、遵纪守法；自觉维护公共秩序，爱护各种设施，保护环境卫生；自觉抵制一切不文明的行为。应遵守《嘉峪关市人民政府关于加强广场管理的通告》、《广场管理暂行规定》和《广场游客须知》，服从广场管理人员的管理。并有权制止、检举损坏广场环境卫生、公共设施，硬化路面和园林绿化的行为。
三、广场管理的具体规定：
（一）、公共秩序管理
1、未经公安机关、市城建委批准同意，任何单位和个人不得在广场内举行集会等活动。
2、严禁携带易燃、易爆等危险品进入广场。
3、严禁在广场内寻衅滋事和从事有碍社会治安的活动。
4、严禁在广场进行赌博、耍猴等扰乱或破坏公共秩序的活动。
5、严禁在广场进行算命卜封等迷信活动和一切不文明行为。
6、严禁乞讨人员在广场露宿行乞，违者立即收容遣送。
7、严禁在广场上酗酒、野炊。
8、严禁精神病人、疾呆傻等无行为能力的人员进入广场，一经发现，立即清理，并追究监护人的责任。
以上规定，违者依照《中华人民共和国治安管理条例》和《城市市容管理暂行规定》中的条款进行处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（二）、广场设施管理
1、不准在广场内乱停乱放机动车辆，违者处以20--50元罚款。
2、不准乱停乱放三轮车、自行车等，违者处5--20元的罚款。
3、不准在广场上踢球、滑冰（车、板）、骑自行车、摩托车等，违者处以10--50元罚款。
4、不准攀登树木、灯杆、网架、雕塑等，不准拉线挂物，违者处以20--100元罚款。
5、不准进入喷池、深水区，违者处以10--20元罚款。
6、儿童健身区内严禁16岁以上人员上器械，违者处以5--20元罚款。
7、不准乱动灯具、喷头、开关、阀门、音响等设施，违者给予批评教育、责令其改正，并处以5--20元罚款。造成损坏的，按其损坏设施价值处以1--2倍数额进行赔偿。
8、广场内各种设施，不得在上面涂写刻画，违者给予批评教育，责令其恢复原貌外，并处以20--200元罚款。
9、凡擅自拆除损坏音响、雕塑、灯具、喷头、座椅、台面、柱廊、路面、线路、阀门、清洁箱、健身器械、大屏幕等广场设施的，按其损坏设施价值1--2倍数额进行赔偿。
（三）、环境卫生管理
1、不准在广场上随地吐痰、便溺、乱扔果皮、纸屑、烟头等废弃物品，给予警告，责令其纠正违规行为，并处以5-10元罚款。
2、不准将各类动物带入广场，违者除将所带动物没收外，并对饲养人处以50--200元罚款。
3、不准在广场摆摊设点，兜售物品，违者处以50--200元罚款。
4、未经批准张挂、张贴、散发宣传品者，处以20--200元罚款。
5、未经批准设置标牌、广告牌等影响广场整体布局的，责令限期拆除、并处以1000元以下的罚款。
6、凡在广场范围内倾倒垃圾，污水等其它破坏环境卫生行为者，给予警告，责令限期清除，并处以10--50元罚款。拒不清除的，由有关部门进行清除，费用由当事人承担，并处以50--100元罚款。
（四）、园林绿化管理
1、严禁攀树折技、摘花拔草，轻度损坏处以100--200元罚款，严重损坏处以200--1000元罚款。
2、严禁在树木上钉钉、拴绳、刻画、伤害树木，违者处以20--100元罚款。
3、严禁践踏花坛、草坪、穿越绿地绿篱，违者处以20--500元罚款。
4、严禁在广场内挖（取）土，焚烧干草枯对，违者处以20--100元罚款。
四、未成年人、精神病人造成广场内公共设施、环境卫生设施、道路交通设施以及园林绿化等各类公共财产损失的，由其监护人承担赔偿责任。
五、对拒不执行处罚决定的当事人，由其所在单位执行，所在单位若不执行，追究单位领导人的责任，或者申请人民法院强制执行，并在新闻媒体上予以曝光。
六、本通告所列的上述行为除罚款、赔偿外，根据违规情节，如果还应当给予行政拘留的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以行政拘留，构成犯罪的，移交司机法关依法追究刑事责任。
七、凡举报违反广场管理行为，经查属实的，给予50--1000元的奖励。
八、本通告规定的处罚由市政公用设施管理处执行。
九、侮辱、殴打、围攻、威胁、恐吓、无理取闹等妨碍、阻挠广场管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚，构成犯罪的，移交司机机关依法追究刑事责任。
十、广场管护人员在执行公务时，应佩带统一标志，做到持证执法，文明执法和公正执法，收取罚款时要出具财政部门统一制作的收据。否则，当事人有权拒绝缴纳罚款。
十一、广场管护人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法追究其行政或刑事责任。
十二、本通告由市人民政府城市建设委员会负责解释。
十三、本通告自发布之日起施行。





嘉峪关市建设委员会
二00二年四月十八日