上海市人大常委会


上海市人民代表大会关于代表议案的规定

（1988年4月20日上海市第九届人民代表大会第一次会议通过根据1990年4月30日上海市第九届人民代表大会第三次会议《关于修改〈上海市人民代表大会关于代表议案的规定〉的决定》第一次修正根据1995年1月18日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈上海市人民代表大会关于代表议案的规定〉的决定》第二次修正根据2008年12月25日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议《关于修改〈上海市人民代表大会关于代表议案的规定〉的决定》第三次修正）


　　第一条为了做好市人民代表大会代表议案（以下简称代表议案）的工作，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律的规定，结合本市实际情况，制定本规定。

　　第二条市人民代表大会代表（以下简称代表）依法向市人民代表大会提出议案，是法律赋予代表参与管理地方国家事务的权利。

　　第三条代表议案的内容应当属于市人民代表大会的职权范围。

　　代表议案应当有案由、案据和方案。制定地方性法规的议案，应当有法规草案或者立法要旨及其说明。修改地方性法规的议案，应当有法规修改草案及其说明。

　　代表议案应当有代表十人以上联名提出，并有领衔代表。

　　代表提出议案应当一事一案，使用大会秘书处统一印制的代表议案专用纸。

　　第四条代表应当在充分准备的基础上提出议案。

　　议案的领衔代表应当向参加联名附议的代表提供议案文本。附议代表应当认真审阅议案文本，需要集体讨论的，应当经过集体讨论。

　　市人民代表大会专门委员会、常务委员会的工作机构和办事机构、各选举单位以及本市有关国家机关、组织应当为代表酝酿、准备议案提供必要的帮助和服务。

　　第五条代表议案一般应当在市人民代表大会会议期间提出。市人民代表大会会议期间提出的代表议案，是指在市人民代表大会常务委员会作出召开市人民代表大会会议的决定之日起至主席团决定的代表议案截止时间前提出的议案。

　　市人民代表大会主席团决定的议案截止时间后形成的代表议案，也可以在市人民代表大会闭会期间提出，作为市人民代表大会闭会期间的议案。

　　第六条市人民代表大会会议期间提出的代表议案送交大会秘书处登记、分类后，由大会秘书处送有关专门委员会研究，并提出处理意见；每届市人民代表大会第一次会议举行时，送议案审查委员会研究，并提出处理意见。

　　大会秘书处对不符合议案基本要求的代表议案，可以建议提议案代表进行修改、完善后重新提出，或者改作代表建议、批评和意见提出。

　　第七条大会闭会期间提出的代表议案，送交常务委员会人事代表工作委员会，做好登记、分类工作，对不符合议案基本要求的代表议案，可以建议提议案代表进行修改、完善后重新提出，或者改作代表建议、批评和意见提出。

　　常务委员会人事代表工作委员会在收到代表议案之日起十五日内送有关专门委员会研究。有关专门委员会应当充分听取提议案代表的意见，并在收到议案后的三十日内书面提出代表议案处理意见，交常务委员会人事代表工作委员会。

　　市人民代表大会下一次会议举行时，常务委员会人事代表工作委员会应当将闭会期间提出的代表议案和有关专门委员会提出的代表议案处理意见，同时送交大会秘书处，与会议期间提出的代表议案一并处理。

　　第八条大会秘书处根据有关专门委员会或者议案审查委员会的处理意见，向主席团提出代表议案处理意见的报告，由主席团决定是否列入本次大会议程，或者先交有关专门委员会或者议案审查委员会审查，提出审查意见，再由主席团决定是否列入本次大会议程。

　　经主席团审议通过的代表议案处理意见的报告，印发大会全体代表。

　　第九条主席团决定列入本次大会议程的代表议案，提议案代表应当向会议提出关于议案的说明，由主席团提交各代表团进行审议，有关专门委员会对各代表团的审议意见汇总研究后，提出对代表议案审议情况的报告，由主席团决定是否将该代表议案提请大会全体会议表决。

　　主席团决定不列入本次大会议程的代表议案，交有关专门委员会或者常务委员会主任会议在大会闭会后审议。

　　主席团认为代表议案不符合本规定第三条要求的，可以将代表议案转为代表的建议、批评和意见，交本市有关国家机关、组织按照《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》处理。

　　第十条提出议案的代表过半数以上对主席团关于代表议案的决定有异议的，可以在主席团最后一次会议召开的四小时前向主席团书面提出复议要求。主席团应当予以复议，或者交常务委员会在大会闭会后的第一次会议上复议。

　　代表的复议要求先由有关专门委员会或者议案审查委员会研究，提出处理意见，经主席团或者常务委员会审议决定。复议的决定应当答复提出议案的代表。

　　第十一条列入大会议程的代表议案在交付大会表决前，提出议案的部分代表要求撤回，坚持提出该议案的代表不足十人的，经主席团同意，大会对该议案的审议即行终止。

　　第十二条主席团决定交有关专门委员会或者常务委员会主任会议在大会闭会后审议的代表议案，有关专门委员会或者常务委员会主任会议应当在大会闭会后的三个月内提出审议结果的报告，提请常务委员会会议审议。

　　审议结果的报告应当包括议案的主要内容，听取和采纳本市有关国家机关、组织和提议案代表意见的情况，专门委员会或者常务委员会主任会议的审议意见等内容。必要时可以以附件作详细说明。

　　第十三条专门委员会审议代表议案，涉及需要先征求本市有关国家机关、组织的意见，再进行审议的事项时，应当在大会闭会之日起十五日内，将代表议案交由本市有关国家机关、组织进行研究。本市有关国家机关、组织应当在大会闭会之日起三十日内提出意见。

　　本市有关国家机关、组织在研究代表议案时，应当先听取领衔代表对议案的说明和对议案的处理建议。

　　第十四条专门委员会为审议代表议案召开的座谈会、论证会、听证会以及专门委员会会议，应当邀请提议案的领衔代表参与，充分听取代表对议案的处理建议。

　　第十五条常务委员会会议审议代表议案审议结果的报告，应当作出决定，将代表议案提请列入市人民代表大会下一次会议议程，或者将代表议案列入常务委员会会议议程，或者将代表议案审议结果的报告交本市有关国家机关办理。

　　常务委员会会议审议代表议案审议结果的报告时，应当邀请提出议案的领衔代表列席会议。

　　第十六条本市有关国家机关对常务委员会决定交付办理的代表议案审议结果的报告应当认真办理，并自交办之日起的三个月内向常务委员会提出办理情况的报告，同时抄送有关专门委员会和提出议案的代表。办理情况的报告应当包含有明确的办理部门、措施、时间要求等内容的办理方案。

　　本市有关国家机关在办理代表议案审议结果报告时，应当听取有关专门委员会和提出议案的领衔代表对拟办方案的意见。

　　第十七条本市有关国家机关提出的办理情况的报告，由常务委员会主任会议提请常务委员会会议审议。常务委员会会议经审议对办理情况的报告不同意的，由原承办机关再作办理，并在一个月内向常务委员会提出再次办理情况的报告，同时抄送有关专门委员会和提出议案的代表。

　　常务委员会会议审议本市有关国家机关办理情况的报告和再次办理情况的报告时，应当邀请提出议案的领衔代表列席会议。

　　第十八条市人民代表大会及其常务委员会和有关专门委员会对本市有关国家机关办理代表议案审议结果报告的情况，应当进行督促检查。

　　市人民代表大会代表和常务委员会组成人员对本市有关国家机关办理代表议案审议结果报告的情况，可以进行视察，也可以依照法律规定提出询问或者质询。

　　第十九条市人民代表大会或者常务委员会会议审议的地方性法规草案、重大事项决定草案等吸纳了代表议案有关内容的，应当在有关起草说明中予以阐述。

　　第二十条代表议案审议结果的报告和办理情况的报告，应当在市人民代表大会下一次会议时印发代表。

　　第二十一条本规定经上海市第九届人民代表大会第一次会议通过后施行。




WTO与改善中国电信法律环境

王春晖


中国加入WTO后，中国电信业必须作出两项最基本的承诺，那就是：遵守规则、开放市场。因此，WTO中有关GATS的规则就将成为中国电信管理层及电信运营商都必须遵守的准则。然而，能遵守WTO规则的国家，必须是一个搞市场经济的国家；一个搞市场经济的国家，也必须是一个法律环境非常完善的国家。因此，完善中国的法律环境，不仅是为加 入WTO的外部需要，也是中国完善社会主义市场经济体制的内在需要。
加入WTO，中国电信法律体系面临最大的挑战是现有的电信法规、部门规章及地方性法规与WTO规则不相符合。这实际上也是我国原有的以行业垄断为本的立法理念与市场经济立法理念的冲突。
中国目前尚没有统一的《电信法》，规范电信服务贸易的法律规范主要是《中华人民共和国电信条例》（下称《条例》）。《条例》是我国第一部有关电信业的综合性行政法规，《条例》的出台应该是我国电信立法领域的一个重大发展。《条例》确立了中国电信行业监管的十项重要管理制度：（1）电信业务经营许可制度；（2）电信网间互联调解制度；（3）电信资费管理制度；（4）电信资源有偿使用制度；（5）电信服务质量监督制度；（6）电信建设管理制度；（7）电信设备进网制度；（8）电信安全保障制度；（9）外商投资电信制度；（10）电信违法制裁制度。
从世界各国电信法律环境看，我国的《条例》及部门规章、地方性法规与GATS的总体要求还相差很远，特别是一些地方性电信法规本位主义特别严重，而且不透明、不公开。事实上，我国多年来电信立法过程中存在的主要问题是：（1）指导思想基本是管理本位主义，而非经济主体权利本位。太多强调电信行政主管部门的管理权，忽视经营主体的经营自主权；（2）政企职能不能实质分开；（3）部门立法、重复立法，立法时不重视法律的公平性和社会效应。可以说，中国目前的电信服务方面的立法严重滞后，已经成为中国入世后，电信业进一步发展的最大障碍。因此，电信管理层应尽快根据国际电信服务贸易的规则和要求，修改完善有关的部门规章，废除那些与WTO规则相抵触的规章和地方性法规，加快立法速度，特别是要提高立法质量和档次，建立一套清晰透明，符合国际惯例的“游戏规则”。为此，笔者提出如下建议：

一. 关于中国电信业的市场准入问题
中国电信业的市场准入应有一个渐进的过程。根据GATS逐步自由化的规定，服务贸易自由化的进程，应取决天各个成员方的国家政策目标，以及成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平，在逐步扩大市场准入程度方面应根据各国的发展情况给予适当的灵活性。
中国加入WTO的身份是发展中国家，中国在电信服务领域的总体发展水平与欧美等发达国家相差甚远。因此，中国应根据GATS的逐步自由化原则，来确定中国电信服务市场准入的规模、程度和时间，逐步地开放中国的电信服务市场。

二. 有关外商投资电信服务业方面的立法应按GATS的要求作出规定。
GATS第十六条规定了各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得采取六项针对市场准入的限制性措施。尽管我国对现行的外商投资方面的法律作了较大的修改，但是与GATS的要求还相差一定距离，而且截止目前为止，我国有关服务业的一般性立法，仍然是一个空白。因此，电信管理层应考虑率先制定有关“电信服务业外商投资的规定”。
目前，在外国合营者的投资比例方面，《中外合资经营企业法》与《电信条例》就相互冲突。《中外合资经营企业法》第四条规定：外国合营者的投资比例一般不低于百分之二十五，没有上限；《电信条例》则规定：从事基础电信业务的公司，国有股权或股份不少于百分之五十一。


三． 关于电信业务经营许可证的取得
目前，国家对经营基础电信业务和增值电信业务均实行许可证制度。颁发基础或增值电信业务许可证，我国主要采用申请与审批制，即由符合条件的提供电信服务的企业提出申请，国家电信主管部门按照电信法规的条件、程序、时限进行审批。但是随着电信服务市场的开放和竞争的日趋激烈，电信服务经营许可证的颁发应当考虑先取得基础电信或增值电信“建设许可证”，然后再通过招标的方式，取得电信业务的经营许可证。


四． 关于电信资费标准问题
电信资费问题，是接受电信服务的消费者都普遍关心的问题。按照《电信条例》的规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求，电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”但基本电信业务的资费标准仍由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管部门意见，报国务院批准后公布施行。然而，电信行业的“成本”究竟是什么，又有谁去仔细研究过。我认为目前电信资费标准的确定，主要还是考虑了政策因素和投资回报率这两个因素。我国的电信产业是从自然垄断逐渐走向有限制竞争的。在这种条件下，电信资费的定价方法更多是考虑政策因素，而非市场竞争条件下的资源最佳配置；另外，电信业属于资金密集型产业，由于这几年对信息高科技效应的过高预期和市场开放，刺激了对电信市场的过度投资；过度投资使得我国有限竞争的电信业迅速进入了成熟期，市场成本加大，投资回报速度必然就成为投资者的关注的问题。
我们再回头研究一下电信业务的成本，比如投资者很仔细地投资，花钱很小心，并且有很强的监督，这个成本就可能很低。但是如果在垄断或有限制的竞争下，它的价格线不但没有下降的机制，反而还有往上走的趋势。虽然《电信条例》规定，电信业务经营者应根据电信主管部门的要求，提供准确、完备的业务成本数据及其他有关资料。但是电信经营者都以这些数据和资料属“商业秘密”为由，不予提供。因此，电信业务的消费者对制定电信资费标准的成本、数据及资料，仍然没有知情权。我认为，中国加 入WTO后，电信资费的标准应逐步由电信服务的提供者按照市场的需求和价值规律自行确定，国家应逐步取消政府定价。


五． 中国电信业的国民待遇应先对内实行
GATS的国民待遇原则是建立在国际经济关系的非歧视原则基础上的，其核心是一缔约方对来自任何其他缔约国的服务和服务的提供者，在法律规章和管理等方面给予不低于本国的服务和服务提供者所享有的待遇。这表明：国民待遇不仅适用于国外的服务和服务提供者，同样也适用于国内的服务和服务提供者。因此，笔者建议，中国电信业在对外开放之前，应先进行对内开放，在给予国外电信服务和服务提供者国民待遇之前，应先在国内电信业中实行国民待遇。

六． 中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则
自1998年国家信息产业部成立后，中国电信宣告解体，成立了若干独立的电信公司。目前，在基础电信业务市场，已有中国电信、中国联通、中国移动、中国卫星等几家主要基础电信公司。从这些公司经营的电信业务种类上来看，仅仅是一种业务上的专业化，原有的市场结构并没有发生实质的变化，业务上彼此独立，不可能形成真正的竞争格局。尤其是目前中国电信业的产权结构依然如故，虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。因此，国有电信公司必须改革，改革的唯一出路就是进行资产重组，实行多元的产权主体和产权结构。因为“竞争”的内涵是竞赛和争夺，其前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。因此，笔者再次建议，国家在允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。同时，笔者担心，中国电信业国有控股51％会影响先进技术和管理的引进。道理很简单，只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；而且这些企业又都是私有的，只要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。
我国目前的主要电信公司均属国家控股集团公司，这种模式，笔者有几种疑虑：（1）国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命，公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。（2）国家电信控股集团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团从全面利益出发；很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。这样又形成了新的“大锅饭”。因此，只有建立电信业的多元投资主体，才会解决上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增加竞争能力，扩大市场份额；其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；再次，由于多元的投资主体，各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。
目前，中国电信业的“竞争”是无序的、不规则的，基本上是利益导向，而非规则导向。这与中国电信管理层实行的价格不对称管制政策有极大的关系 。众所周知，电信业的竞争同市场的关系极为密切，无论在什么情况下都应当在市场这一大背景下，对竞争进行博弈分析，认识企业竞争存在的客观性具有重要的意义。电信业参与市场竞争的方式无非有两类：一是价格竞争；二是非价格竞争。笔者认为，只有非价格竞争能力的提高才能显示其竞争的实力。由于电信服务本身具有无形性、可变性、易消失性，服务的生产与消费的不可分割性以及服务的全程全网和互联互通等特点 ，使得电信业的非价格竞争因素，显得尤为重要。为此，笔者建议，电信管理层在制定“游戏规则”时，应重点考虑非价格竞争机制。


七． 加快转变通信行政管理职能
WTO规则对成员具有较强的约束力，尤其对成员的政府行为提出了严格的要求。一个成员国要享受WTO的权利并从中获得巨大的利益，必须根据WTO的有关原则、协议和要求来改革政府的行为，增强政府法治性和透明度，以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。
目前，我国的通信行政管理部门，无论在观念上、职能上和管理方式上都不能适应加入WTO后新形势的需要。因此，我国通信行政管理必须加快转变职能，尽快由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代“权力导向”。笔者认为，在转变通信管理职能上应着重考虑以下几个方面：
（1） 按照公平原则，减少对电信服务贸易的行政干预，强化市场机制；
（2） 按照透明度原则，提高电信服务贸易管理的透明度和公开性；
（3） 按照非歧视原则，一视同仁地对待各通信企业；
（4） 按照国民待遇原则，对本国和外国的电信服务和服务提供者给予平等对待。

八.建立通信行政行为公开化法律体系
WTO中的透明度原则，要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉。
为适应加入WTO的需要，我国通信行政领域当务之急应解决两个公开：
1． 通信行政的信息公开
无论是根据WTO关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，建立信息公开制度，应当成为我国通信行政改革的一项重要任务。目前，无论是电信服务的提供者还是电信服务的消费者，都面临着对通信行政信息的欠缺和信息的歧视问题。例如，去年电信资费调整的价格听证会内容，要求公民保密；今年的模拟网退网精神，也要对社会保密。这些本来应向公众公开的信息，确以“保密”二字，成为非阳光下的行为。为此，笔者建议：为保障电信服务的提供者和消费者的知情权的发展要求，必须建立通信行政信息或情报公开的法律制度。